2011-05-08
Ärende LED 2011-16Handling 2
Utbildningsdepartementet103 33 Stockholm
Diskrimineringsombudsmannen (DO) lämnar följande yttrande över ovanstående förslag.
Delegationen för jämställdhet i skolan (nedan delegationen) föreslår, vid sidan av förslag om insatser för att öka jämställdheten i skolan, att den nuvarande regleringen av åtgärder och förbud mot diskriminering och trakasserier av barn och ungdomar flyttas från diskrimineringslagen till skollagen. Som en följd av detta ska Skolinspektionen och Barn- och elevombudet (BEO) ta över ansvaret för tillsynen rörande diskriminering och trakasserier samt utredningen av överträdelser av dessa förbud.
DO ifrågasätter om det förslag i avsnitt 6, att flytta förbudet mot diskriminering och trakasserier av barn och ungdomar från diskrimineringslagen till skollagen, innefattas i delegationens uppdrag. DO menar att frågan om lagändring på diskrimineringsområdet är för tidigt väckt och otillräckligt utredd.
Delegationen framhåller i sin konsekvensanalys att samtliga förslag syftar till att förbättra jämställdheten i skolan. DO anser att ett vidgat perspektiv på förbudet mot diskriminering är påkallat i sammanhanget. Diskriminering är inte enbart en fråga om jämställdhet utan innebär ett förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. De olika diskrimineringsgrunder som är knutna till diskrimineringslagen omnämns bara i förbigående av delegationen. Delegationen konstaterar visserligen att ”det ter sig inte längre alltid lika naturligt att tala om strukturer eller mekanismer som skapar maktrelationer mellan kvinnor och män, pojkar och flickor, utan i många fall snarare om rättigheter för individer med olika identiteter och socioekonomisk bakgrund”, men DO har inte kunnat finna någon analys kring diskriminering och diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder.
Delegationen framhåller att frågan om en återgång till en samlad reglering av frågor som rör diskriminering, trakasserier och andra kränkningar har väckts relativt sent under utredningstiden, vilket har inneburit att den har haft mycket kort tid till sitt förfogande för att sammanställa ett färdigt lagförslag. DO menar att detta är olyckligt. Frågan om diskriminering berörs knappast i betänkandet, med undantag av de former av diskriminering som utgörs av trakasserier och sexuella trakasserier. Det är därför svårt att bemöta delegationens förslag med mer än i allmänna ordalag.
DO delar vissa av delegationens bedömningar i avsnitt 6.4.1 att Skolinspektionens större närvaro i och kunskap om skolan innebär bättre förutsättningar att bidra till att stärka det förebyggande arbetet. DO konstaterar att Skolinspektionens ansvar för plangranskning delvis överlappar DO:s ansvarsområde och att planerna för kränkande behandling och likabehandling ofta är sammanfogade till en plan. I sitt yttrande över departementspromemorian Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (ds 2009:25) har DO påpekat att DO saknar resurser att bedriva tillsyn i den form som Skolinspektionen utövar vid plangranskning och att frågan om hur långt Skolinspektionens lagliga möjlighet att agera vid plangranskning inom ramen för sitt tillsynsansvar bör klargöras.
Delegationen menar i avsnitt 9.6 att ”Jämställdhetsintegrering måste vara en vägledande princip för skolans jämställdhetsarbete.” DO håller med om att det är viktigt att komma bort från enskilda punktinsatser i form av olika projekt till ett kontinuerligt och sytematiskt utvecklingsarbete med fokus på kön och genus. Jämställdhetsintegrering är en del i skolorna målinriktade arbete för att främja elevers lika rättigheter oavsett kön. Likabehandlingsplaner är ett viktigt redskap som underlättar planering, genomförande och uppföljning av ett sådant utvecklingsarbete.
DO avstyrker delegationens förslag i avsnitt 6 att den nuvarande regleringen av åtgärder och förbud mot diskriminering och trakasserier av barn och ungdomar flyttas från diskrimineringslagen till skollagen samt att BEO/Skolinspektionen som en följd av detta tar över ansvaret för tillsynen rörande diskriminering och trakasserier samt utredningen av dessa ärenden. DO instämmer visserligen i delegationens bedömning att det kan vara svårt för t.ex. en enskild elev eller vårdnadshavare att veta vilken myndighet man ska vända sig till vid en anmälan. Det är dock DO:s erfarenhet att det som regel inte möter några problem vid överläggningen mellan BEO/Skolinspektionen och DO att, med anmälarens medgivande, fastställa vilken myndighet som ska handlägga ett ärende. Det behöver inte heller innebära någon olägenhet för den enskilde att ett ärende överlämnas från en myndighet till en annan, men det förutsätter att myndigheterna har en god dialog samt väl upparbetade rutiner för identifiering och överlämning av ärenden sinsemellan. Ur ett kommunikationsperspektiv förutsätter nuvarande ordning därutöver att myndigheterna samverkar och genomför gemensamma kommunikationsinsatser för att underlätta för samtliga målgrupper inom skolområdet. Utvärderingar och målgruppstester visar att det informationsmaterial, metodstöd och andra kommunikationsinsatser som samordnats från myndigheterna särskilt har efterfrågats och uppskattats.
DO menar att det har en viktig symbolfunktion att kunna anmäla diskriminering till en ombudsman som arbetar mot diskriminering och med mänskliga rättigheter. Ofta finns det ett samband mellan diskriminering på olika områden, t.ex. bostadsdiskriminering, diskriminering i skolan och i arbetslivet. Därför är det en fördel att kunna vända sig till samma ombudsman. Varje diskrimineringsgrund har sin egen problematik och sin egen historia. De hinder som står i vägen för delaktighet i samhället för en person med funktionsnedsättning kan skilja sig betydligt från en person som möter svårigheter att bli fullt delaktig i samhället på grund av t.ex. sexuell läggning. I vissa fall kan å andra sidan mekanismerna för utestängande vara identiska mellan olika diskrimineringsgrunder. I andra fall kan flera diskrimineringsgrunder samverka. Enbart bemötandefrågor kommer att ställa stora krav på varierad och fördjupad kompetens hos Skolinspektionens medarbetare. Därtill behövs kompetens i diskrimineringsfrågor.
Före ikraftträdandet av diskrimineringslagen den 1 januari 2009, reglerades förbudet mot diskriminering i ett regelverk som bestod av ett ”lapptäcke” av sju olika lagar. Tillsynen bedrevs av flera ombudsmän och skyddet mot diskriminering varierade med hänsyn till område och diskrimineringsgrund. En rad fördelar pekades ut med att samla alla civilrättsliga diskrimineringsförbud och övriga bestämmelser om åtgärder mot diskriminering i en gemensam lag. En gemensam lag ansågs underlätta skapandet av ett likartat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde, kunde antas bidra till uniform tillämpning och gemensam rättspraxis, underlätta tillsyn och göra det enklare för den som har blivit utsatt för diskrimineringen att hitta bestämmelserna samt förenkla eventuellt införande av nya diskrimineringsgrunder i framtiden. En utvärdering behöver göras av hur diskrimineringslagen har fungerat över tid innan regelverket förändras igen. Delegationen beskriver i avsnitt 6.4.2 sitt förslag som ”en återgång till en samlad reglering av frågor som rör diskriminering, trakasserier och andra kränkningar”. DO har förståelse för delegationens synsätt, eftersom den har skolan som utgångspunkt. Ur ett större diskrimineringsperspektiv är det dock precis tvärtom, en återgång till en splittrad reglering.
DO menar, till skillnad från delegationen, att lagstiftningen i sig inte behöver vara otydlig endast av det skälet att bestämmelser är uppdelade på två lagar. Däremot är det viktigt att när ändringar görs i skollagen, ska motsvarande konsekvensändringar göras i diskrimineringslagen, där det är relevant, och vice versa. DO understryker vikten av att definitioner, terminologi och gemensamma eller överlappande processer överensstämmer i så hög grad som möjligt mellan skollagen och diskrimineringslagen när det gäller bestämmelserna om kränkande behandling och trakasserier. Idag är regelverket mycket svårtillämpat eftersom bestämmelser i skollagen och diskrimineringslagen skiljer sig åt på ett flertal områden.
Regeringens utgångspunkt har vid utformningen av bestämmelser om den nya ombudsmannens uppgifter varit att mandatet för den nya myndigheten ska vara brett. Detta förhållningssätt är i linje med vad som framgår av EG-direktiven och de s.k. Parisprinciperna om mandat för ombudsmannaliknande institutioner. I de av FN:s generalförsamling antagna Parisprinciperna 1993 understryks vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter. Där rekommenderas att institutionen ska ha ett brett mandat och att mandatet ska vara reglerat i grundlag eller annan författning.
Sammanfattningsvis är det DO:s uppfattning att frågan om lagändring på diskrimineringsområdet är för tidigt väckt, otillräckligt utredd och att det idag medför fler nackdelar än fördelar att börja sprida bestämmelser om förbud mot diskriminering till flera lagar och till flera tillsynsmyndigheter. Det är oklart om Skolinspektionen kan anses uppfylla det krav på oberoende ställning som är önskvärt för en myndighet som har till uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter. Därutöver finns en risk att ett nytt lapptäcke av lagar om förbud mot diskriminering fördelade på samhällsområde uppstår, istället för som tidigare, efter diskrimineringsgrund. Det kan i och för sig finnas argument för en sådan ordning, men DO:s uppfattning är att införandet av en diskrimineringslag och en diskrimineringsombudsman har skapat tydlighet och är till fördel för den enskilde.
Beslut i detta ärende har fattats av Håkan Sandesjö efter utredning och förslag från juristen Susanne Eriksson. I beredningen har även enhetschefen Anna Theodóra Gunnarsdóttir deltagit.
Håkan Sandesjöt.f. Diskrimineringsombudsman
Susanne ErikssonUtredare